Article extrait du Plein droit n° 100, mars 2014

Association GISTI (Groupe d’Information et de Soutien des (Travailleurs) Immigrés

http://www.gisti.org/spip.php?article3830

 

1984 : une réforme improbable

Danièle Lochak - Professeure émérite Paris Ouest – Nanterre La Défense

 

La loi du 17 juillet 1984, créant un titre unique de séjour et de travail pour les étrangers, opère une rupture capitale dans le droit de l’immigration.

Elle a pourtant été adoptée dans un contexte défavorable marqué par des élections municipales où la question de l’immigration avait largement été instrumentalisée, notamment par le Front national.

Peut-on pour autant uniquement l’attribuer à une conjonction exceptionnelle d’événements ?

 

La loi du 17 juillet 1984 concrétise à la fois la reconnaissance du caractère durable de l’installation en France de la population immigrée et la dissociation du droit au séjour d’avec l’occupation d’un emploi.

Elle opère dans le droit de l’immigration une rupture dont la portée symbolique est aussi importante que la portée pratique puisqu’elle signifie que la population immigrée ne doit plus être considérée comme un simple volant de main-d’œuvre mais comme une composante de la société française.

 

Mais si cette réforme parachève le travail législatif entrepris par la gauche en 1981 pour améliorer la condition des étrangers, force est de constater qu’à l’époque où elle intervient, dans un contexte profondément transformé, son adoption était rien moins qu’évidente.

La victoire de la gauche, en mai 1981, marque une rupture dans l’attitude par rapport aux immigrés : rupture avec la logique économique qui considère l’immigration comme un réservoir de main-d’œuvre, rupture avec la logique sécuritaire qui considère tout étranger comme un délinquant en puissance.

 

Les expulsions en cours sont suspendues ; plusieurs circulaires viennent assouplir les conditions du regroupement familial ; l’aide au retour instaurée par Lionel Stoléru est supprimée : on ne parle plus de renvoyer chez eux les travailleurs immigrés au chômage, mais on proclame au contraire le droit de demeurer pour les immigrés installés en France.

Parallèlement, une procédure de régularisation exceptionnelle est engagée qui aboutira à la régularisation d’environ 130 000 personnes.

 

 

Dans le même temps, la législation est modifiée dans un sens libéral.

Le régime dérogatoire des associations étrangères est abrogé.

La loi du 27 octobre 1981 entoure l’expulsion de garanties nouvelles ; les étrangers en situation irrégulière ne peuvent être reconduits à la frontière qu’après un jugement ; les étrangers mineurs ne peuvent plus faire l’objet d’une mesure d’éloignement, et ceux qui ont des attaches personnelles ou familiales en France ne peuvent être expulsés qu’en cas d’urgence absolue et de «nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou pour la sécurité publique».

 

Mais cette rupture avec la politique menée sous Giscard n’empêche pas la continuité de certains raisonnements et pratiques : le contrôle aux frontières est renforcé, les peines encourues pour entrée et séjour irréguliers sont aggravées, et la loi maintient en vigueur une des dispositions les plus contestées de la loi Bonnet : la faculté de «maintenir» les étrangers en instance de départ forcé dans des locaux placés sous surveillance policière jusqu’à leur départ effectif.

 

Et dès l’opération de régularisation exceptionnelle achevée, le gouvernement annonce sa volonté de sévir contre ceux qui se maintiennent illégalement sur le territoire : les nouvelles instructions adressées aux parquets par la Chancellerie en novembre 1982 insistent sur la nécessité de requérir systématiquement la reconduite à la frontière et les tribunaux correctionnels prononcent désormais couramment des peines de prison ferme contre les étrangers en situation irrégulière, avec reconduite à la frontière à l’expiration de la peine.

 

Le véritable tournant intervient après les élections municipales de mars 1983.

Sous l’impulsion de l’extrême droite, désormais présente dans la bataille électorale, la question de l’immigration devient l’objet d’une surenchère dans laquelle la gauche se laisse enfermer.

Le nouveau discours officiel, inauguré par une déclaration de François Mitterrand au Conseil des ministres du 31 août 1983, s’articule sur une claire opposition entre les immigrés installés, «qui font partie de la réalité nationale» et dont il faut favoriser l’insertion, et les clandestins qu’il faut «renvoyer».

Les nouvelles directives ministérielles préconisent des contrôles massifs pour détecter les étrangers en situation irrégulière ainsi que des poursuites systématiques pour infraction à la législation sur le séjour.

 

L’utilisation de la comparution immédiate conjuguée avec la faculté donnée au juge de prononcer désormais la reconduite à la frontière comme peine principale, immédiatement exécutoire, confèrent un caractère expéditif aux procédures destinées à éloigner les étrangers «clandestins».

Enfin, deux ans et demi après la suppression solennelle de l’aide au retour «Stoléru», un décret vient instituer, en avril 1984, une «aide publique à la réinsertion» pour les étrangers privés d’emploi qui acceptent de repartir chez eux.

 

Un symbole

Dans un tel contexte, le vote de la loi du 17 juillet 1984 sur la carte de résident paraissait pour le moins «improbable».

Il ne peut s’expliquer que par la réunion d’un faisceau de circonstances, par l’ouverture d’une «opportunité politique».

 

La trop grande complexité du système des cartes de séjour et de travail, l’inadaptation aux caractéristiques nouvelles de l’immigration d’un régime qui avait été pensé pour une immigration temporaire de travailleurs étaient largement reconnus, et à cet égard une réforme apparaissait assurément souhaitable, voire nécessaire.

La revendication d’une carte unique de dix ans, renouvelable automatiquement, était par ailleurs portée depuis de longues années par les associations de soutien aux immigrés, relayée par les syndicats et les partis de gauche.

Mais c’est la Marche pour l’égalité et contre le racisme, plus connue sous le nom de «Marche des Beurs», qui, en permettant de surmonter les blocages au niveau du pouvoir politique, va provoquer «une courte éclaircie» qui va permettre in fine à l’ancienne revendication d’être entérinée.

 

Cette analyse est corroborée par la chronologie des quelques mois qui précèdent son adoption.

En octobre 1982, un «manifeste pour une carte unique valable 10 ans, renouvelable automatiquement, non informatisée, pour tous les immigrés», a été lancé par un petit noyau d’organisations qui, en quelques mois, a rallié à sa campagne une quarantaine d’associations et de partis politiques au niveau national et autant au niveau local.

Le 30 août 1983, à la veille du Conseil des ministres qui doit annoncer une série de mesures sur l’immigration, le collectif organise une conférence de presse pour rappeler le sens de sa revendication et son souhait de voir le gouvernement déposer un projet de loi en ce sens.

 

Lors du Conseil des ministres du 31 août 1983, Georgina Dufoix, secrétaire d’État à l’immigration, présente un ensemble de mesures dont les unes sont destinées à lutter contre l’immigration illégale, les autres à faciliter l’insertion des populations immigrées.

Parmi ces dernières figure une mesure symbolique : le titre unique de dix ans.

En dépit d’un arbitrage favorable du Premier ministre, cette proposition est rejetée : le cabinet du président de la République et celui du ministère de l’intérieur jugent la proposition trop risquée car pouvant être perçue par l’opinion comme une faveur excessive faite aux immigrés.

 

Les représentants de la campagne pour la carte de dix ans ne relâchent pas pour autant la pression et sollicitent des entretiens auprès des ministères.

Du côté de Georgina Dufoix, on fait entendre que la carte unique n’est pas enterrée, mais qu’aucune échéance n’est fixée et que les réticences ne viennent pas seulement du ministère de l’intérieur.

De la rencontre avec Yannick Moreau, conseillère pour les affaires sociales au cabinet du président de la République, il ressort qu’aux yeux de celui-ci, l’obstacle majeur résulte de ce que l’opinion publique ne serait pas mûre pour une telle réforme.

 

C’est ici que prend place la «Marche pour l’égalité et contre le racisme» qui, partie de Marseille le 15 octobre dans l’indifférence générale, acquiert progressivement un soutien massif des associations et de la classe politique, au point que des représentants des marcheurs sont reçus, le 3 décembre, à l’Élysée.

La question de la carte de dix ans est posée à François Mitterrand par les marcheurs – qui ont repris à leur compte cette revendication portée depuis longtemps par la mouvance associative.

À la sortie de l’audience, ils annoncent avoir obtenu du président la promesse de la carte de séjour de dix ans.

Sur les conditions dans lesquelles cette assurance a été donnée, les versions et les interprétations divergent.

Il semble que le président ait tenu aux marcheurs des propos ambigus qui ont été réinterprétés par ses conseillers dans un sens favorable à la revendication.

Peu importe : ce qui compte, c’est que l’officialisation de l’accord présidentiel va débloquer la situation et permettre à la revendication d’aboutir.

 

Après avoir en vain tenté d’obtenir l’abandon du projet, le ministre de l’intérieur s’efforce d’y introduire une série d’amendements dont la quasi-totalité seront repoussés – comme la légalisation des contrôles d’identité, le retour au caractère consultatif des commissions d’expulsion, l’instauration d’un délai d’un an pour pouvoir demander la nationalité française après le mariage, la condition que les enfants soient «à charge» pour que les parents d’enfants français soient protégés contre l’éloignement…

 

Le 4 avril 1984, le Conseil des ministres adopte le projet de loi créant le titre unique de séjour et de travail de dix ans.

Le gouvernement déclare l’urgence, ce qui va permettre au projet d’être discuté et adopté par le Parlement en moins de cinq semaines.

 

Lorsqu’on considère l’unanimité parfaite qui se dégage lors des débats à l’Assemblée nationale pour vanter les mérites du texte, on se demande pourquoi une réforme aussi souhaitable et nécessaire avait été si longtemps différée…

 

Les mêmes arguments sont repris par tous les orateurs.

L’argument central, c’est que la carte de dix ans donnera «sécurité et stabilité» aux immigrés, qu’elle brisera la précarité de leur sort et ce faisant qu’elle favorisera «une meilleure insertion des travailleurs immigrés et de leurs familles dans la société française».

Elle entraînera aussi une simplification des démarches administratives et donc améliorera les conditions d’accueil des étrangers en désengorgeant l’administration.

 

Sur le plan des principes, en ne liant plus le séjour des immigrés au travail mais à la résidence, elle permettra de «ne plus percevoir les immigrés seulement comme des agents économiques mais comme des êtres humains accédant progressivement à la citoyenneté», puisque «la plupart de ces hommes, de ces femmes, de ces enfants resteront sur notre sol, où ils ont désormais leurs racines».

Georgina Dufoix enfonce le clou :

«La logique de l’immigration de main-d’œuvre a trop longtemps conduit à négliger les efforts de cohabitation et d’insertion» ;

or il ne peut y avoir d’insertion réelle si les personnes

«vivent avec la valise dans la tête, sans savoir de quoi demain sera fait».

Ces hommes et ces femmes qui sont en France depuis dix, vingt ou trente ans, poursuit-elle, qui parfois y sont nés, vivent dans l’insécurité, craignant à chaque renouvellement de titre qu’une disposition nouvelle ne vienne les rejeter de notre pays.

L’institution d’un titre unique de dix ans réduira cette angoisse et ce sentiment de rejet, préjudiciable à une bonne insertion.

 

Sécurité juridique et intégration

Ce lien systématiquement mis en avant entre l’insertion – ce terme est préféré à l’époque à celui d’intégration – et la sécurité juridique conférée par la carte de dix ans mérite d’autant plus d’être relevé que, comme on sait, cette logique se trouve aujourd’hui inversée : l’étranger est maintenu dans une situation précaire aussi longtemps qu’il n’a pas donné des gages d’intégration.

 

Mais à côté de ce plaidoyer pour l’insertion, la même unanimité se fait jour pour rappeler que la réforme s’adresse «aux étrangers présents en France» et ne tend pas «à permettre ou à favoriser une progression de la population étrangère dans notre pays».

La suspension de l’immigration doit être maintenue, un contrôle accru doit être effectué aux frontières pour éviter l’immigration clandestine.

 

Georgina Dufoix prend soin de répéter que la maîtrise des flux migratoires «est une nécessité humaine autant qu’économique», qu’«il est évident que la France ne peut plus accueillir de nouveaux travailleurs étrangers sur son sol».

Et pour asseoir la crédibilité du gouvernement elle insiste :

«Nous avons mis un terme effectif à l’immigration de main-d’œuvre, les mesures de prévention et les mesures répressives ont été renforcées»,

en affichant les chiffres qui attestent l’augmentation du nombre des expulsions et des reconduites à la frontière.

 

Et de rappeler les «trois grands principes» qui inspirent depuis 1981 la politique d’immigration :

- la lutte contre l’immigration illégale,

- l’insertion des étrangers dans la communauté nationale,

- la réinsertion des étrangers dans leur pays d’origine, ce volet ayant été consacré par le décret du 27 avril 1984 «créant une aide publique à la réinsertion de certains travailleurs étrangers».

Sur ce dernier point, la secrétaire d’État tient certes des propos fermes et qui se veulent rassurants : la réinsertion ne concerne que ceux des immigrés – une minorité, précise-t-elle – qui souhaitent rentrer dans leur pays d’origine.

Reste que le projet de loi prévoit, en cas de retour aidé dans le pays d’origine, la restitution obligatoire du titre de séjour, ce qui interdit évidemment toute perspective de retour en France pour y travailler.

 

Autre indice de cette frilosité : seule la carte de résident délivrée en métropole confère le droit de travailler sur le territoire métropolitain.

Compte tenu de «la situation préoccupante de l’emploi» dans les départements d’outre-mer, on pourrait craindre que les étrangers qui y résident ne soient tentés de venir s’installer en métropole s’ils y avaient un droit au travail automatique.

 

On sait que l’opposition, qui est restée quasiment absente de l’hémicycle et a très peu pris part aux travaux de l’Assemblée nationale, a fait le choix de voter le projet.

Le seul à s’être exprimé pour le RPR est Jean Foyer et la tonalité de ses propos n’est pas sensiblement différente de ceux tenus par les députés de la majorité.

Il juge la réforme «utile, bienfaisante et justifiée», soulignant que le système de cartes en vigueur crée un état d’insécurité pour les étrangers.

Il prend néanmoins soin de relever parallèlement, pour s’en féliciter, qu’en matière d’immigration, «après le temps des illusions» est venu pour la gauche «le temps du réalisme» et que celle-ci avait finalement agi comme ses prédécesseurs,

«tout simplement parce qu’il n’y avait pas grand-chose d’autre à faire».

 

Contrastant avec le vote du projet à l’unanimité à l’Assemblée nationale, les débats au Sénat sont pour l’opposition l’occasion de rappeler les méfaits des mesures adoptées par la gauche depuis 1981.

En ce qui concerne le projet de loi lui-même, les sénateurs remettent en cause l’automaticité de la délivrance de la carte de résident qui prive les autorités administratives de tout pouvoir d’appréciation ; ils veulent restreindre la liste des catégories d’étrangers concernées par la délivrance de plein droit, en en soustrayant notamment les membres de famille, les étrangers résidant en France habituellement depuis plus de quinze ans ou depuis qu’ils ont atteint au plus l’âge de dix ans ; ils entendent subordonner sa délivrance à une enquête administrative et un examen médical préalables ainsi qu’à la vérification de la situation de l’intéressé au regard de ses obligations fiscales.

Ils s’opposent enfin au renouvellement de plein droit de la carte de résident.

 

La dénaturation du projet par le Sénat débouche sur l’échec de la commission mixte paritaire : le texte sera adopté en troisième et dernière lecture par l’Assemblée nationale seule.

 

 

Mais à peine la loi votée, la fuite en avant dans la surenchère anti-immigrés reprend de plus belle. «L’extrême droite, ce sont de fausses réponses à de vraies questions», déclare Laurent Fabius lors d’une émission télévisée en septembre 1984.

En octobre, le gouvernement annonce de nouvelles mesures restrictives dirigées notamment contre le regroupement familial et que concrétisera le décret du 4 décembre 1984 interdisant la régularisation sur place des conjoints et des enfants.

 

Avec le retour de la droite au pouvoir, en 1986, commence le grignotage progressif des acquis de la loi du 17 juillet 1984 qui seront définitivement enterrés avec les lois Sarkozy de 2003 et 2006.

Mais c’est une autre histoire.

 

 

Insertion ou intégration ?

Lorsqu’on lit les textes de l’époque : productions militantes, discours ministériels, circulaires, débats parlementaires... – on constate que le mot «intégration» n’est jamais prononcé : il est toujours question d’«insertion». L’évolution des mots utilisés et leur circulation entre la gauche et la droite depuis la fin des années 1970 est intéressante à retracer.

Si la droite utilise parfois le terme d’intégration comme substitut du mot tabou «assimilation», la gauche, elle, prône clairement l’insertion sociale des travailleurs immigrés puis, plus largement, l’insertion sociale et culturelle des résidents étrangers.

 

Après 1981, le terme d’«insertion» se diffuse dans l’administration : on le trouve dans une circulaire sur les contrats d’agglomération qui fait de «l’insertion sociale des communautés étrangères» un objectif prioritaire, dans le décret réformant le Fonds d’action sociale (FAS) dont la mission est de concourir à «l’insertion sociale des travailleurs et de leurs familles» ou encore dans l’intitulé des commissions régionales pour l’insertion des populations immigrées (Cripi).

 

On peut expliquer cette préférence pour l’«insertion» par plusieurs raisons. D’abord par l’importance attribuée par la gauche à l’économique et au social et au fait que le «travailleur immigré» reste encore, au moins au départ la figure par excellence du migrant (la grande régularisation de 1981-1982 est justifiée par la nécessité de rendre justice à ceux qui ont apporté à la France leur force de travail).

 

On peut y voir également l’effet d’une certaine sympathie pour la thématique du droit à la différence qu’on détecte jusque dans les textes officiels.

Ainsi, faisant, en 1986, le bilan de la politique menée par la gauche, la Direction de la population et des migrations explique que

«le rôle des pouvoirs publics est de favoriser les conditions de cette insertion [des étrangers qui vivent dans notre pays] sans supprimer ni privilégier l’identité des diverses communautés immigrées».

 

De même les auteurs du rapport élaboré sous l’égide du Commissariat au Plan, commandé en février 1986 sous le gouvernement Fabius et rendu public en juillet 1988 sous le titre «Immigrations, le devoir d’insertion», justifient ainsi leur choix : c’est le terme le moins connoté, et il a l’avantage de mettre l’accent sur le respect de l’autre, sur l’autonomie des composantes et la liberté de chacune d’entre elles de se délier si nécessaire.

 

Mais déjà le parti socialiste est en voie d’abandonner l’«insertion» au profit de l’«intégration» : c’est ce dernier terme qui figure dans la plateforme pour les législatives de 1986 ; et lorsque la gauche revient au pouvoir, en juin 1988, l’«intégration» devient le terme officiellement consacré pour parler de l’immigration sédentarisée.

Claude Evin, ministre de la solidarité nationale du gouvernement Rocard, le dit très explicitement dans un discours prononcé devant le conseil d’administration du FAS :

 

«Les étrangers qui résident actuellement en France y resteront, chacun en est aujourd’hui conscient ; parlons donc maintenant d’intégration plutôt que d’insertion»